공공기관이 보유한 정보를 국민들은 당연히 볼 수 있어야 한다. 왜? 국민이 주인이니까

대법원 판례 2022두52980(23. 7. 23.) - 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제18조(이의신청)

 

이번 판례는 사례보다는 정보공개 청구의 의의와 거절당했을 때 우리는 어떻게 이를 보완해야 하는지에 대한 절차 안내 위주로 글을 적고자 한다. 따라서 매번 적어왔던 사례요약을 생략한다.

 

법령명에서도 알 수 있듯이 객체는 대부분이 공공기관이다. 공공기관이 생산, 보관하고 있는 정보는 어떤 정보이든, 어떤 형태이든 그 주인인 국민들에게 특별한 경우를 제외하고는 공개하여야 한다. 그럼 특별한 경우에는 비공개한다는 뜻인데 이에 대한 결정은 누가하는가? 실무적으로는 그 업무를 담당하고 있는 주무부서 실무자들이 책임자의 결재를 거쳐 비공개결정을 하게끔 되어있다. 하지만 사람이 하는 일인지라 모든 비공개 결정이 합리적이라고 할 수 만은 없다. 이럴 경우 비공개 결정을 받은 우리는 어떤 방식으로 이를 요구할 수 있는지에 관한 이야기이다.

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정보를 공개한다는 것 자체가 국정운영의 투명성을 보장하는 수단이 된다.

정보를 공개한다는 것은 말로만 들어서는 국민의 알권리를 보장하는 것처럼 보일 수 있다. 당연히 알 권리 보장의 목적도 있다. 공무원이라는 것은 본디 국민의 봉사자이며, 국민을 위해 존재하는 사람들이다. 단순한 사전적 의미가 아니라 헌법에서 명시하고 있는 공무원의 지위이다. 

대한민국 헌법
제7조 ①공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다

 

따라서 공무원의 업무 자체는 기본적으로가 국민에게 공개하는 것이 대원칙이다. 적어도 그 정보를 생산한 공무원 본인의 보호를 위해 이를 비밀로 하는 경우는 없다고 보면 된다. 청구인의 공개 요청이 다른 국민의 자유를 침해하거나 수사 목적 또는 국가, 사회의 안정, 질서유지를 위해 반드시 비밀로 해야하는 경우 등 이를 비공개해야만 국민의 안전을 지킬 수 있다고 정한 몇가지 경우에만 정보를 공개하지 않고 있다. 

 

결국 이런 거창한 이유가 아닌 이상, 공무원들은 항상 자신이 하고 있는 업무가 국민들에게 공개될 수 있다는 부담을 앉게 되고, 이는 그 일을 진행하는 공무원에게 국민이 감사의 기능을 대신하고 있는 꼴이 되어, 부정·부당한 방법으로 업무를 추진하는 것을 막는다. 마치 파놉티콘과 같이 말이다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률
제1조(목적) 
이 법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 국민의 공개 청구 및 공공기관의 공개 의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정(國政)에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다.

 

공공기관이 생산한 정보는 그 누구의 것도 아니라 국민 모두의 것이다.

공공기관이 생산한 정보의 주인은 국민이기에, 모든 국민은 정보에 관한 청구의 권리를 갖는다. 이 때 청구할 수 있는 정보는 제한이 없다. 정말로 거의 무한에 가까운 범위의 정보를 요청할 수 있다. 하물며 나와 전혀 관계 없는 제3자의 정보라도 공공기관이 생산한 것이라면 원칙적으로 청구는 가능하다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률
제5조(정보공개 청구권자)  ① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다.

제11조(정보공개 여부의 결정)  ③ 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다.

 

다만 본인의 정보가 아닐 경우에는 의견을 들을 수 있고 정보의 주체에 해당하는 제3자가 이를 비공개 요청한다면, 당연히 공개하지 않는다. 그렇기에 제3자의 정보의 제공을 요청할 경우 거의 대부분이 비공개 결정되겠지만, 그 논리는 '너의 정보가 아니라서'가 아니라 '너가 요청한 정보의 주인이 공개하고 싶지 않대'라는 것이다.(여담이지만, 어차피 개인정보보호법에 의거해서도 미리 동의를 받지 않고 수집한 정보는 공개되지 않는다.)

 

 

 

그럼 왜 정보를 비공개하기도 하는가?

위에서 말한 바와 같이 그 정보를 공개하는 것이 원칙이나, 그것을 공개함으로써 국가의 질서를 어지럽힐 수 있다던지, 공공의 안정을 해친다던지 또는 이를 공개함으로써 제3의 권리를 침해하는 결과를 낳을 수 있다고 판단되는 경우에는 이를 공개하지 않고 있다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률
제9조(비공개 대상 정보)
① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.
1. 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보
2. 국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보
3. 공개될 경우 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보
4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정(矯正), 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보
5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 
6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다.
가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보
나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보
다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보
라. 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위
마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업
7. 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 “법인등”이라 한다)의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다.
가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보
나. 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보
8. 공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보

 

본래 정보공개에 관한 싸움이 있다면 위 판례보다는 내가 청구한 정보가 이 비공개 대상 정보에 해당하는지에 대한 싸움이 가장 많이 일어난다. 일련의 정보들이 비공개 대상이 되는지 여부에 대해서는 다른 좋은 판례가 나와 기회가 생기면 알아보기로 하고 이번에는 "그렇다면 기관에서 내 정보를 비공개 대상이라 결정했을 때 어떻게 항의할 수 있는가."에 대한 것이므로, 이미 내가 청구한 정보가 '비공개 대상'으로 결정이 났다는 것을 전제로 두고 이야기를 풀어 나갈 것이다.

 

 

정보공개의 절차

내가 어떤 정보에 대해 공개 청구를 하게 되면, 해당기관은 이 청구를 받은 날로부터 10일 내에 공개, 부분공개, 비공개 결정을 하거나 특별한 경우에 한하여 바로 종결할 수 있다. 우리의 가정은 여기서 비공개 결정을 받았다는 것에서 시작한다. 이럴 경우 어떻게 불복할 수 있는가? 

 

공공기관의 정보공개에 관한 법률
제18조(이의신청) 
① 청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정 또는 부분 공개 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 공공기관으로부터 정보공개 여부의 결정 통지를 받은 날 또는 정보공개 청구 후 20일이 경과한 날부터 30일 이내에 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 할 수 있다.

첫째로, 이의신청을 할 수 있다. 공개결정은 전부 공개했으니 이의신청의 대상이 되지 못하므로, 비공개 또는 부분공개(이 중 비공개 된 부분에 대해서) 불복이 있을 때이다. 또한 정보공개 청구를 했는데 20일이 경과하도록 결과를 알려주지 않으면, 이 20일이 경과한 날 이를 '비공개' 한 것으로 간주한다. 실제로 청구인에게 공개되지 않았기 때문이다.

 

따라서, 청구인은 공공기관으로부터 비공개, 부분공개 결정 통지를 받았거나, 비공개 한 것으로 간주된 날로부터 30일 이내에 해당 공공기관에 반드시 문서로써 이를 이의신청할 수 있다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률
제18조(이의신청)
③ 공공기관은 이의신청을 받은 날부터 7일 이내에 그 이의신청에 대하여 결정하고 그 결과를 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령
제11조(정보공개심의회)
② 심의회는 다음 각 호의 사항을 심의한다.
2. 법 제18조 및 제21조제2항에 따른 이의신청

 

공공기관은 이 이의신청을 받은 날로부터 7일 이내에 정보공개심의회를 열어 이에 대한 내용을 심의하여 결정한 뒤 그 결과를 통지하여야 한다.

(보통 심의회에는 공무원이 아닌 외부위원이 포함되어 있어, 이 심의회를 7일 안에 여는 것 자체가 빠듯하다.)

 

이의신청의 결과가 만족스럽지 못하거나, 이의신청을 거치지 않아도 행정심판 또는 행정소송도 진행할 수 있다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률
제19조(행정심판)
② 청구인은 제18조에 따른 이의신청 절차를 거치지 아니하고 행정심판을 청구할 수 있다.

 

행정소송은 소송이므로 법원에, 행정심판은 심판이므로 행정행위를 한 관청에 청구하는 것이다. 과거에는 행정심판전치주의라는 게 있어 반드시 행정심판을 거쳐야 소송에 들어갈 수 있었지만 이것이 폐지됨에 따라 어느 것을 선택해도 상관이 없다. 다만 행정심판이 결과가 더 빨리 나오는 경향이 있다. 소송, 심판이 가능한 날은 이의신청과 마찬가지로 결정을 받은 날 또는 비공개된 것으로 간주된 날로부터 가능하며, 행정소송은 해당 기산일로부터 1년(안 날로부터 90일), 행정심판은 해당 기산일로부터 180일(안 날로부터 90일)이다. 기간이 지난 후의 불복은 당연히 요건 불비로 기각이다.

 

 

이의신청을 거친 행정소송이라면, 그 소송을 제기할 수 있는 기산일은 언제인가?

이번 판례는 이의신청 후 행정소송을 제기한 것이다. 이의신청을 거치지 않아도 되지만, 이의신청을 거친 행정소송이라면, 소송제기가 가능한 날은 비공개 결정을 통지받은 날로부터인가, 이의신청 결과를 통지받은 날로부터인가? 이에 대해 법원은 이렇게 판시하고 있다. 

청구인이 공공기관의 비공개 결정 등에 대한 이의신청을 하여 공공기관으로부터 이의신청에 대한 결과를 통지받은 후 취소소송을 제기하는 경우 그 제소기간은 이의신청에 대한 결과를 통지받은 날부터 기산한다고 봄이 타당하다

 

정보공개법에서는 이의신청 심의 결과 그대로 비공개하기로 결정하였거나, 해당 이의신청 자체가 이유가 없다는 이유로 심사하지 않은 경우, 청구인에게 행정심판, 행정소송도 할 수 있다는 사실을 알리도록 되어 있다. 이러한 법의 취지를 살펴볼 때, 행정소송을 제기하는 것은 이의신청에 대한 결과를 통지받은 날로부터 기산하는 것이 맞다고 판시하였다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률
제18조(이의신청)
④ 공공기관은 이의신청을 각하(却下) 또는 기각(棄却)하는 결정을 한 경우에는 청구인에게 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 사실을 제3항에 따른 결과 통지와 함께 알려야 한다.